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Mehrheitsbeteiligungen des Kantons an Unternehmen - Regierung trägt die politische Letztverantwortung

2021-05-28 08:05:02
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Quelle: Kanton Bern

Bei Unternehmungen wie der BKW AG oder der BLS AG, die sich im Mehrheitsbesitz des Kantons befinden, stehen dem Regierungsrat verschiedene Steuerungs- und Kontrollinstrumente zur Verfügung, um bei Bedarf auf die Geschäftsführung Einfluss zu nehmen, wie der Kanton Bern mitteilt.

Daran ändert weder die privatrechtliche Organisationsform noch die Kotierung an der Börse etwas. Zu diesem Schluss kommt ein Gutachten, das die Geschäftsprüfungskommission des Grossen Rates in Auftrag gegeben hat.Die Geschäftsprüfungskommission (GPK) habe sich in den letzten Jahren in Einzelfall-Prüfungen intensiv mit der Aufsicht des Regierungsrates und der Oberaufsicht des Grossen Rates über Beteiligungen auseinandergesetzt, die sich im Mehrheits- oder Alleinbesitz des Kantons Bern befinden.

Egal ob es sich dabei um die Spitalzentrum Biel AG, die BKW AG oder die BLS AG handelte, immer wieder bekam die GPK zu hören, dass die Einflussmöglichkeiten der Regierung auf privatrechtliche Aktiengesellschaften aufgrund des Obligationenrechts und der damit einhergehenden Unternehmensautonomie beschränkt seien. Deshalb entschied die GPK Anfang 2021, durch ein juristisches Gutachten abklären zu lassen, wie weit die Aufsicht und Oberaufsicht von Regierung und Parlament über die sogenannten «anderen Aufgabenträger» reicht.Mit dem Gutachten beauftragt wurde Markus Müller, Professor für Staats- und Verwaltungsrecht an der Universität Bern.

Er kommt zum Schluss, dass die interne Organisations- und Zuständigkeitsordnung einer Aktiengesellschaft für die Aufsicht und Oberaufsicht zwar eine Schranke darstellt, weil Instrumente und Kompetenzen abschliessend bundesrechtlich geregelt seien. Der Regierungsrat habe auch den vom Gesetzgeber für die Unternehmung eingeräumten Handlungsspielraum zu respektieren und sich nicht ohne Not in strategische und operative Unternehmensführung einzumischen.

Auch wenn die Rückbindung an die politischen Entscheidungsträger mit einer Auslagerung in eine Aktiengesellschaft gelockert sei, sei sie jedoch nicht völlig gelöst. Die Regierung sei und bleibe für seine Unternehmen politisch letztverantwortlich.

Bestehe die Gefahr, dass eine Unternehmung das Gemeinwohlziel aus den Augen verliere, sei ein Durchgreifen des Regierungsrates nicht nur erlaubt, sondern sogar geboten. Für die GPK, die in der Vergangenheit die zu passive Rolle des Regierungsrates etwa bei der Aufsicht über die BKW AG kritisiert hatte, bestätigen diese Einschätzungen ihre bisherige Haltung.

Sie erwartet darum vom Regierungsrat, dass er die Erkenntnisse des Gutachtens nutzt, um die Aufsicht entsprechend zu stärken. In seinen Ausführungen zu Fragen der Finanzkommission, die der Regierungsrat mit seiner Medienmitteilung vom 27. Mai 2021 hinsichtlich des Berichts «Perspektiven an der Beteiligung an der BKW AG» publik machte, habe der Regierungsrat einmal mehr dargelegt, dass er auf die BKW AG wenig Einfluss nehmen könne.

Diese Position sei spätestens nach Vorliegen des Gutachtens Müller/Friederich zu überdenken.Klare Aussagen macht das Gutachten auch zu den Informationsrechten, über welche staatliche Aufsichtsorgane gegenüber Aktiengesellschaften im Mehrheitsbesitz des Kantons verfügen. Das aktienrechtliche Gleichbehandlungsgebot erlaubt es gemäss Gutachter, dass der Kanton in Bezug auf Informationen privilegiert behandelt wird.

Denn das Gleichbehandlungsgebot gelte nicht absolut, sondern nur, wenn für alle Aktionärinnen und Aktionäre die Voraussetzungen gleich seien. Der Staat verfolge mit seiner Beteiligung aber ein spezifisches Interesse, das sich in erster Linie am Gemeinwohl orientiere.

Darum seien die Voraussetzungen von vornherein nicht dieselben. Selbst bei einem börsenkotierten Unternehmen wie der BKW AG gelte das Gleichbehandlungsgebot deshalb nicht absolut.

Was die Informationsrechte der Oberaufsicht betrifft, kommt das Gutachten zum Schluss, dass diese grundsätzlich gleich weit reichen würden wie jene des Regierungsrates, sie könnten laut Gutachten sogar über diese hinausgehen. Zudem bekräftigt das Gutachten, dass die Oberaufsicht abschliessend über die Ausübung ihrer Informationsrechte entscheiden könne.

Aus diesem Grund werde sich die GPK dafür einsetzen, einen Fall, bei dem sich der andere Träger öffentlicher Aufgaben weigerte, der GPK eine Unterlage auszuhändigen, aufzuarbeiten.Wenn von kantonalen Beteiligungen im Sinne von Artikel 95 Absatz 1 Buchstaben a und b der Kantonsverfassung die Rede ist, fallen nach Ansicht des Gutachtens nur jene Institutionen und Unternehmen darunter, die eine öffentliche Aufgabe ausführen und die vom Kanton Bern beherrscht werden – entsprechend heissen sie auch «andere Träger öffentlicher Aufgaben». Sowohl die BKW AG als auch die BLS AG erfüllen gemäss Gutachten diese Definition.Regierung und Parlament seien bisher in Bezug auf die zwingenden Anforderungen von einer etwas anderen Definition ausgegangen.

Das zeigt der Kreis der Institutionen, die der Regierungsrat in den Public-Corporate-Governance-Richtlinien auflistet. Die Liste umfasst nämlich auch Unternehmungen, an denen der Kanton keine Aktienmehrheit besitzt oder die keine staatliche Aufgabe wahrnehmen.

Ziel der GPK sei deshalb vorab, ein gemeinsames Verständnis für den Vollzug der Verfassungsbestimmung zu finden. Sobald diese Frage geklärt ist, sollen nach Auffassung der Kommission vom Gutachten festgestellte Gesetzeslücken geschlossen werden.

Die GPK regt in diesem Zusammenhang an, ein übergeordnetes Beteiligungsgesetz zu schaffen, das alle Bestimmungen in einem Erlass vereint..

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